Salvaguarda a) Complementariedad o compatibilidad de las medidas con los objetivos de los programas forestales nacionales y de las convenciones y los acuerdos internacionales sobre la materia.

Interpretación Nacional

Esta salvaguarda pretende garantizar sinergias entre las políticas, medidas y acciones incluidas en la Estrategia Nacional REDD+ y los instrumentos internacionales relevantes, así como con los procesos nacionales de planificación de la política forestal. En este sentido, resulta indispensable interpretar el alcance de cada uno de los conceptos contenidos en la salvaguarda, que en el caso de Costa Rica se entienden de la siguiente manera:

Complementariedad: “medidas que aporten nuevos recursos o acciones a objetivos coincidentes”.

Compatibilidad: “medidas o acciones que se corresponden con objetivos definidos”.

Abordaje de la salvaguarda

Programas Forestales Nacionales: Para nuestro efecto, el Plan Nacional de Desarrollo Forestal (PNDF) (2001-2010 y 2011-2020), oficializado mediante Decreto Nº 36945-MINAET. Este Plan aplica a los ecosistemas y tierras forestales ubicadas dentro y fuera del Patrimonio Natural del Estado (PNE), y según el artículo 1 el Plan y sus planes futuros constituye el instrumento oficial de planificación para uso, manejo y protección de los recursos forestales del país. De manera complementaria se puede considerar la Política sobre Áreas Protegidas y la Estrategia Nacional de Biodiversidad, dado que ambas abordan el tema forestal en particular.

El PNDF vigente, contiene declaraciones para una política superior, doce específicas y siete ejes estratégicos. La política superior establece que, “(…) la cobertura forestal del país se mantiene y aumenta sosteniblemente mediante la valorización de bosques y demás ecosistemas y terrenos forestales, de manera que garantiza la seguridad jurídica, el régimen de tenencia de la tierra y el derecho de los propietarios y poseedores al uso de la propiedad privada para asegurar bienes y servicios imprescindibles para la calidad de vida de los habitantes.”

Otro de los instrumentos de planificación importante de considerar para nuestro efecto es el Plan Nacional de Desarrollo, ya que este es elaborado por el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica y consta de tres pilares que son: impulsar el crecimiento económico y generar empleo de calidad; combate a la pobreza y reducción de la desigualdad, y un Gobierno abierto, transparente, eficiente, en lucha frontal contra la corrupción.

Adicionalmente, el Programa de Acción Nacional de Lucha contra la Degradación de la Tierra en Costa Rica, oficializado mediante Decreto Ejecutivo 35216-MINAET-MAG en el año 2009, indica que tanto la Comisión Técnica Nacional de Uso, Manejo y Conservación de Suelos (CADETI), como las instancias operativas y descentralizadas del Ministerio de Agricultura y Ganadería, del Sector Agropecuario y del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, deben considerar y acatar este Programa (artículo 2).

Con referencia al tema de emisiones de gases con efecto invernadero por causa de pérdida de cobertura forestal, la Estrategia Nacional de Manejo Integral del Fuego 2012-2021 y su Plan de Acción Nacional, oficializados por el Decreto Ejecutivo Nº 37480-MINAE, procura “Establecer mecanismos que refuercen la sostenibilidad financiera de las acciones de manejo integral del fuego, coadyuvando esta actividad con el incremento de alianzas estratégicas que permitan tener acceso a la asistencia técnica requerida, la cooperación financiera y otros tipos de refuerzos de parte de  organismos nacionales e internacionales” (objetivo específico 8). Por su parte, la línea estratégica 4.7.3. se refiere al manejo del fuego en áreas silvestres protegidas estatales, territorios indígenas, áreas silvestres privadas, propiedades de organizaciones no gubernamentales y de gobiernos locales (CONIFOR, 2014).

Suma a nuestro contexto de actividades REDD, la Estrategia Nacional de Cambio Climático del año 2007; el Acuerdo MINAET Nº 70-2011 del 20 de setiembre de 2011 que reconoce la norma nacional INTE 12-01-06:2011: Sistema de Gestión para Demostrar la C-neutralidad: Requisitos; el Acuerdo 36-2012 MINAET del 21 de mayo de 2012 que oficializa el Programa País de Carbono Neutralidad, y el Decreto N° 37926-MINAE Reglamento de regulación y operación del mercado doméstico de carbono.

Objetivos de las Convenciones y Acuerdos Internacionales: Los Objetivos Estratégicos o de largo plazo de las siguientes Convenciones Internacionales:

• Convención sobre Diversidad Biológica -CDB- (1992)
• Protocolo de Cartagena sobre Seguridad de la Biotecnología del Convenio sobre la Diversidad Biológica (2000).
• Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Contra la Mujer (1979)
• Protocolo Facultativo de la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (1999)
• Convenio Regional para el Manejo y Conservación de los Ecosistemas Naturales Forestales y el Desarrollo de Plantaciones Forestales (1993)
• Convención de la UNESCO sobre la protección del patrimonio mundial, cultural y natural (1972)
• Convención de las Naciones Unidas para la Desertificación y la Sequía -CLCDS- (1994)
• Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático –CMNUCC (1992).
• Convenio 69 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes (Convenio No. 169 de la OIT) (1989).
• Convenio Internacional de Maderas Tropicales -CIMT-(2015).

En resumen, el país respetará esta salvaguarda demostrando que las Políticas, Acciones y Medidas (PAMs) que se incluyen en el Plan de Implementación de la Estrategia, se corresponden o adicionan recursos y/o acciones que permiten avanzar en el logro de los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo, al Plan Nacional de Desarrollo Forestal y las Convenciones Internacionales mencionadas.

Respeto de la salvaguarda

Salvaguarda b) La transparencia y eficacia de las estructuras de gobernanza forestal nacional, teniendo en cuenta la legislación y la soberanía nacionales;

Interpretación Nacional:

Esta salvaguarda pretende mostrar como el país, cuenta con estructuras transparentes y eficaces para atender: a) el derecho de acceso a la información objetiva, oportuna, contextualizada y culturalmente adecuada a los Partes Interesadas Relevantes (PIRs, b) la rendición de cuentas y prevención de la corrupción en las estructuras de gobernanza, que garanticen el acceso y la distribución de información a todas las PIRs, y c) la información que promueva la sensibilización al público sobre el derecho de acceso, y la capacidad del público para ejercer ese derecho, conforme se implemente el Plan de Acción de la Estrategia y por tanto sus PAMs. En este caso, debemos definir con claridad los conceptos centrales de la salvaguarda, conforme se describe a continuación:

Abordaje de la salvaguarda

 “Estructuras de gobernanza forestal”: El Ministerio de Planificación Nacional (MIDEPLAN, 2014), define como gobernanza “(…) el proceso de gobierno para la formulación e implementación de metas colectivas, que incorpora activamente y con poder simétrico, a los actores gubernamentales y de la sociedad…”. En el caso específico de REDD+, involucraría a las instituciones competentes en materia forestal, más aquellos actores sociales directamente relacionados, a los que hemos denominado Partes Interesadas Relevantes (PIRs).

Para efectos de las salvaguardas de Cancún y las Políticas Operacionales del Banco Mundial, entenderemos como actores gubernamentales centrales a la Administración Forestal del Estado, a su vez constituida por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) y el Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (FONAFIFO), que actúan bajo la dirección política del Ministerio de Ambiente y Energía. El SINAC es responsable de la elaboración, implementación y monitoreo de la política forestal del país, incluyendo velar por la aplicación de la legislación forestal vigente, tanto en terrenos públicos como privados; mientras que FONAFIFO tiene la responsabilidad de administrar el Programa de Pagos por Servicios Ambientales, uno de los principales instrumentos de política y financiamiento para promover la conservación y recuperación de los recursos forestales.

“Transparencia de las estructuras de gobernanza forestal”: Entendemos por transparencia la existencia de mecanismos formales de participación y de información en la planificación y evaluación de los procesos de política forestal, que fomentan la participación de las entidades relevantes de Gobierno y las Partes Interesadas Relevantes.

La Ley Forestal vigente establece la Oficina Nacional Forestal como ente representativo de los diversos sectores interesados del sector forestal (pequeños y medianos productores, industrializadores, comercializadores, artesanos) en los procesos de planificación de la política forestal; en el fomento de la participación, capacitación y divulgación de información entre sus representados; promover inversiones y mejoras tecnológicas; fomentar la participación de pequeños y medianos productores, etc.  Para efectos de las salvaguardas, transparencia se refiere a la existencia de la Oficina Nacional Forestal y su participación en los procesos de planificación y monitoreo de la política forestal.

El proceso por excelencia donde se plasma la participación de los sectores a través de la Oficina Nacional Forestal (ONF) es el Plan Nacional de Desarrollo Forestal, cuya segunda versión es la vigente en la actualidad (2011-2020). La ONF además recibe recursos públicos que son fiscalizados por la Contraloría General de la República y debe presentar informes anuales de su utilización anualmente. De manera complementaria, podrán considerarse otras estructuras y mecanismos de participación formalmente establecidos, tales como los Consejos de Áreas de Conservación o el Comité REDD+.

La Administración Forestal del Estado (e individualmente SINAC y FONAFIFO) debe presentar asimismo informes anuales de cumplimiento de sus Planes Operativos Institucionales, como parte de sus responsabilidades ante el Sistema Nacional de Información del Ministerio de Planificación Nacional.       

“Eficacia de las estructuras de gobernanza forestal”: Por eficacia asumimos la capacidad política, técnica, humana y financiera para el logro de los objetivos de largo y corto plazo en cada una de las estructuras de gobernanza definidas y evitar impunidad para la protección y conservación de los bosques (aplicación de la legislación forestal vigente). En este sentido, existen tres elementos o instrumentos que deben ser considerados a la hora de definir más en concreto el alcance del concepto; estos son: a) Los Informes Anuales de SINAC y FONAFIFO sobre la implementación de sus Planes Operativos Institucionales y el logro de las metas definidas; la valoración realizada por la Contraloría General de la República sobre la eficiencia de las instituciones públicas y c) las valoraciones de la Comisión Interinstitucional de seguimiento del Plan Nacional de Desarrollo Forestal.    

Sobre este último aspecto, debe recordarse que el Decreto 33826-MINAE de 2007 crea la Comisión Interinstitucional de Seguimiento al Plan Nacional de Desarrollo Forestal, como una instancia adscrita al Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), a la cual le corresponde recomendar, formular, gestionar y dar seguimiento a las acciones definidas en el Plan y sus planes futuros. Esta Comisión trabaja bajo la supervisión y respaldo de diversas instancias, tales como el SINAC, el Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (FONAFIFO) y la Oficina Nacional Forestal (ONF), y está integrada además por un representante de cada uno de los siguientes órganos:  Colegio de Ingenieros Agrónomos; Junta Nacional Forestal Campesina; Cámara Costarricense Forestal; Ministerio de Agricultura y Ganadería; Asociación Coordinadora Indígena y Campesina de Agroforestería Comunitaria Centroamericana, y de la Organización de Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO). Puede establecer las comisiones o grupos consultivos que considere necesario, para someter a análisis temas o problemas específicos relacionados a las acciones definidas por el Plan. Se reúne regularmente y emite recomendaciones conforme lo estime conveniente. Se deben realizar los respectivos informes de avances de las acciones realizadas por las instituciones para poner en operación todas las actividades plasmadas en este plan.

Otro mecanismo de gobernanza es la Comisión Nacional sobre Incendios Forestales (CONIFOR) creada en el año 1997 por el Decreto Ejecutivo 26399-MINAE. Esta Comisión es una instancia adscrita y coordinada por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), a la que corresponde la formulación, gestión, apoyo, evaluación y seguimiento de las acciones interinstitucionales relacionadas con el Manejo del Fuego en el país, cuya Estrategia ha sido oficializada en 2014.

Una figura también importante es la Comisión Nacional de Gestión de la Biodiversidad (CONAGEBIO), un órgano desconcentrado del MINAE. Esta es una Comisión integrada por el Ministro del Ambiente y Energía o su representante, quien es su presidente y responsable de su buen funcionamiento; el Ministro de Agricultura o su representante; el Ministro de Salud o su representante; el Director Ejecutivo del Sistema Nacional de Áreas de Conservación; un representante del Instituto Costarricense de Pesca y Acuacultura; un representante del Ministerio de Comercio Exterior; un representante de la Asociación Mesa Nacional Campesina; un representante de la Asociación Mesa Nacional Indígena; un representante del Consejo Nacional de Rectores; un representante de la Federación Costarricense para la Conservación del Ambiente, y un representante de la Unión Costarricense de Cámaras de la empresa privada.

En materia de degradación de tierras la Ley 7779 indica que el Ministerio de Agricultura y Ganadería, en coordinación con el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, con base en los usos primordiales de las tierras, elaborarán el Plan Nacional de Manejo y Conservación de Suelos para las tierras de uso agroecológico. Dicho Plan contendrá los lineamientos generales que serán de carácter vinculante y de acatamiento obligatorio en cuanto realicen o ejecuten programas o proyectos que incidan en el uso de tales tierras.

Para lo anterior, el MINAE publicó en 1998 el Decreto Ejecutivo 27258-MINAE por medio del cual crea la Comisión Asesora sobre Degradación de Tierras (CADETI), y en 2009 con el Decreto 35216-MINAET-MAG que modifica el anterior, es oficializado el Programa de Acción Nacional de Lucha contra la Degradación de la Tierra en Costa Rica. La Comisión es un órgano participativo de consulta y de elaboración de instrumentos técnicos, científicos, de ejecución, fiscalización y asesoría, que propicien el más adecuado cumplimiento de los principios de la “Convención de las Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificación en los países Afectados por Sequía Grave o Desertificación en particular en África”.

Es posible lograr el seguimiento de esta salvaguarda a partir de los informes trimestrales de cumplimiento de sus metas operativas al Ministerio de Planificación y el informe semestral de cumplimiento de las actividades definidas en el Plan Nacional de Desarrollo.

Otro aspecto importante a considerar dentro de esta salvaguarda, es la Ley Reguladora del Sistema Nacional de Contralorías de Servicios Nº 9158 del año 2013, cuyo objetivo es el de regular la creación, organización y funcionamiento del Sistema Nacional de Contralorías de Servicios, como un mecanismo que garantice los derechos de las personas usuarias de los servicios que brindan organizaciones o instituciones públicas. Las instituciones deben migrar a contar con estos mecanismos y tener un registro de los tipos de asuntos o reclamos que son interpuestos.

Otro aspecto que considera esta salvaguarda en la Ley 8422 de Control de Corrupción y Enriquecimiento Ilícito reitera en su artículo 7 el libre acceso a la información relacionada con el ingreso, los presupuestos, la custodia, la fiscalización, la administración, la inversión y el gasto de los fondos públicos, así como la información necesaria en relación con hechos y conductas de los funcionarios públicos. Por su parte, la Ley de la Jurisdicción Constitucional 7135 en su artículo 32, establece al derecho de petición de los administrados frente a la Administración y la posibilidad de interponer el recurso de amparo si no se tiene respuesta en el plazo de diez días.

La Ley 7554 en su artículos 6 establece la obligación del Estado y de los gobiernos locales de fomentar “(…) la participación activa y organizada de los habitantes de la República, en la toma de decisiones y acciones tendientes a proteger y mejorar el ambiente”, y sanciona con prisión de tres meses a dos años o de veinte a sesenta días multa a quien reciba una orden que deba cumplir o hacer cumplir dictada en un recurso de amparo y no la cumpla o haga cumplir, siempre que el delito no esté más gravemente penado (artículo 71).

Aunado a esto se encuentra el Mecanismos de Información, Retroalimentación e Inconformidades (MIRI) desarrollado con el objetivo de facilitar a los actores sociales, un mecanismo eficiente, universalmente accesible, sustentado en el marco legal e institucional vigente y culturalmente apropiado, a través del cual estos actores pueden realizar diferentes solicitudes de información, presentar propuestas y recomendaciones, así como plantear sus quejas o inconformidades ante los entes vinculados a la fase de implementación de la Estrategia para garantizar su efectiva participación en el proceso REDD+ y en la solución de situaciones derivadas de la posible afectación de sus derechos por la implementación de PAMs y su respetivo Plan de Implementación. 

Respeto de la Salvaguarda

[1] Según el artículo 5 de la Ley Forestal 7575, el Ministerio del Ambiente y Energía rige el sector forestal y realiza las funciones de la Administración Forestal (AFE). El Ministro de MINAE es rector del Sector Ambiente de conformidad con la Ley 7152, y de acuerdo con la Ley Orgánica del Ambiente 7554, es miembro del Consejo Nacional Ambiental el cual puede presidir en representación del Presidente de la República ((artículo 77). En el actual Gobierno mediante Decreto 38536-MP-PLAN publicado en agosto de 2014, que regula la organización del Poder Ejecutivo, se delega en el Ministro la rectoría del sector denominado, Ambiente, Energía, Mares y Ordenamiento Territorial.

[2] La Ley de Biodiversidad 7788 en su artículo 22 establece que el Sistema Nacional de Áreas de Conservación, integra las competencias en materia forestal, vida silvestre, áreas protegidas y el MINAE, con el fin de dictar políticas, planificar y ejecutar procesos dirigidos a lograr la sostenibilidad en el manejo de los recursos naturales de Costa Rica. La antigua Dirección General de Vida Silvestre, la Administración Forestal del Estado (AFE), y el Servicio de Parques Nacionales, ejercen sus funciones y competencias como una sola instancia mediante la estructura administrativa del SINAC.

[3] En Costa Rica la Constitución Política mediante su artículo 30, “(…) garantiza la libertad de petición, en forma individual o colectiva, ante cualquier funcionario público o entidad oficial, y el derecho a obtener pronta resolución” (artículo 27), así como “(…) el libre acceso a los departamentos administrativos con propósitos de información sobre asuntos de interés público” (artículo 30).

[4] La Defensoría de los Habitantes ha creado la Red Interinstitucional de Transparencia para facilitar a las y los habitantes el acceso a la información relacionada con la administración de los recursos públicos, mediante su publicación en Internet. La Red fue creada por la Defensoría en noviembre del 2004, para garantizar el derecho constitucional de acceso a la información, en relación con la correcta administración de los recursos públicos y para prevenir actos de corrupción mediante la rendición de cuentas y la fiscalización ciudadana. Por este medio, las instituciones ponen a la disposición información estatal de interés público como: presupuestos, ingresos, egresos, inversiones, planillas, licitaciones, contrataciones, compras, proveedores, planes operativos, informes de labores y auditoría, actas, acuerdos, convenios, proyectos, etc. Los principios fundamentales que sustentan a la red son: justicia, equidad, legalidad, rendición de cuentas, participación ciudadana y transparencia (http://www.dhr.go.cr/transparencia/index.html).

Salvaguarda c) El respeto de los conocimientos y los derechos de los pueblos indígenas y los miembros de las comunidades locales

Interpretación Nacional

 Tomando en consideración las obligaciones internacionales pertinentes y las circunstancias y la legislación nacionales, y teniendo presente que la Asamblea General de las Naciones Unidas ha aprobado la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas.

Esta salvaguarda se enfoca en la importancia de reconocer y respetar los conocimientos ancestrales y los derechos de los pueblos indígenas y de las comunidades locales durante la implementación de las políticas, actividades y medidas REDD+, teniendo presente tanto las obligaciones derivadas del marco internacional relevante como las normas nacionales aplicables. Todas estas obligaciones deben ser implementadas de conformidad con el derecho relativo a los pueblos indígenas y a las comunidades locales.

En este caso, nuestra interpretación inicial se enfoca en la existencia de normas nacionales o internacionales vigentes y los instrumentos legales o administrativo apropiados para su reclamación por parte de cualquier interesado de los pueblos indígenas o comunidades locales, en tanto los mismos puedan ser afectados por las acciones derivadas de la implementación de la Estrategia Nacional REDD+; así como en las previsiones concretas que se han definido para asegurar la participación de los pueblos indígenas y comunidades locales en los procesos de diseño de la estrategia nacional REDD+.

Como se mencionó previamente, sobre este particular existen disposiciones específicas relacionadas con las Políticas Operacionales del Banco Mundial, alrededor de las cuales se ha diseñado un mecanismo de respuesta apropiado (Marco de Planificación de Pueblos Indígenas.

Abordaje de la salvaguarda:

En el año 2017, el Gobierno trabajó conjuntamente con los líderes de los 24 Territorios Indígenas, con el objetivo de desarrollar el Mecanismo General de Consulta a los Pueblos Indígenas, y del cual REDD+ ha formado parte del proceso de construcción del mismo, debido a que los territorios ya venían trabajando un mecanismo con las comunidades para las fases de información y pre-consulta, que sirvió de base para el proceso nacional con ellos. Prueba de esto es el Transitorio IV, que se encuentra en el decreto próximo a publicarse en el cual se establece que “Los procesos de consulta que se encuentren en marcha no se verán afectados por la entrada en vigencia del presente decreto, sin detrimento de la aplicación y revisión de dicha consulta, a la luz de lo establecido en el presente decreto”.

Será oportuno fortalecer y precisar más algunos conceptos a fin de adecuarlos a la realidad nacional y generar indicadores específicos, con los cuales el país pueda responder en aspectos tales como: “Reconocer y respetar los conocimientos ancestrales de los pueblos indígenas; “Respeto de los derechos de los pueblos indígenas y de las comunidades locales”; “Obligaciones internacionales pertinentes”; “Circunstancias nacionales” y “Legislación nacional”.

El cumplimiento del principio de autodeterminación de los pueblos y del Consentimiento Libre, Previo e Informado en las fases de información y pre-consulta: El principal acierto del proceso de información y pre-consulta con pueblos indígenas impulsado por FONAFIFO fue el haber permitido a los Territorios crear sus propias estructuras organizativas, así como planificar y dirigir sus propios procesos de participación.

• La implementación del Programa de Mediadores Culturales como herramienta metodológica fundamental del proceso de información y pre-consulta, permitió la comprensión y asimilación por parte de los pueblos indígenas de la información compleja y altamente técnica relativa al cambio climático y a la Estrategia Nacional REDD+.

En este sentido, otro acierto importante del proceso de información y pre-consulta fue el haber reconocido las distintas problemáticas y necesidades, así como las diferencias culturales existentes entre los ocho pueblos indígenas de Costa Rica, el haber adaptado los contenidos transmitidos a la cosmovisión de cada pueblo, y el haber favorecido la discusión de las temáticas a nivel territorial y regional entre Territorios con características, problemáticas y necesidades comunes.

• El fortalecimiento de las estructuras organizativas y de gobernanza de los pueblos indígenas: Para la implementación del Plan Nacional y de los Planes Regionales de Consulta, FONAFIFO delegó a los Bloques Territoriales (BTRs), a ACOMUITA y a las Asociaciones de Desarrollo Integral (ADIs) importantes responsabilidades tanto programáticas como administrativas, financieras y de implementación. Esta transferencia de responsabilidades se desarrolló a la par de un proceso constante de apoyo, capacitación y acompañamiento técnico por parte de la Secretaria Técnica de REDD+.

• El fortalecimiento de FONAFIFO y de su relación con los pueblos indígenas: Un resultado indirecto de este proceso es que, en el proceso de implementación del Programa de Pago de Servicios Ambientales, se han tomado en consideración recomendaciones para la mejora de los contratos y procedimientos que respeten la cosmovisión de estos territorios en el uso y manejo de sus recursos culturales, sociales y económicos.

Respeto de la Salvaguarda

Salvaguarda d) La participación plena y efectiva de los interesados, en particular los pueblos indígenas y las comunidades locales, en las medidas mencionadas REDD+

Interpretación Nacional

Esta salvaguarda está orientada a garantizar la plena participación de lo que hemos definido en Costa Rica como “Partes Interesadas Relevantes”, con énfasis en los pueblos indígenas y las comunidades locales, conforme sea aplicable en todas las tres fases de REDD+. Debido a que el concepto de “comunidades locales” no tiene una definición generalmente aceptada en el país, en este caso nos referiremos a los grupos locales o regionales interesados en el recurso forestal o que dependen de los bosques para sus medios de vida, que se organizan a través de organizaciones locales. Asimismo, se acentuará el enfoque en los pueblos indígenas, que es realmente el espíritu de la salvaguarda.

Abordaje de la salvaguarda

Costa Rica cuenta con ocho Pueblos Indígenas: Cabécares, Bribris, Ngäbe, Térrabas, Borucas, Huetares, Malekus y Chorotegas, quienes se encuentran distribuidos en 24 territorios según lo definido en la Ley 6172 y su decreto.

Por “Participación plena”: se entiende la participación de los pueblos indígenas a través de un plan de consulta que ha sido debidamente consensuado con esas poblaciones. En el caso de los grupos locales o regionales dicha participación de da a través del mecanismo de participación y representación en el marco de la Oficina Nacional Forestal, como se ha explicado anteriormente, y de manera complementaria a través del Comité Consultivo REDD+. 

Por “Participación efectiva” entendemos que los pueblos indígenas y los grupos locales o regionales tendrán capacidad para tomar decisiones autónomas con respecto a los temas que están siendo objeto de consulta y que pueden tener una afectación directa en sus derechos, considerando el marco legal nacional e internacional vigente.

“Interesados”: Costa Rica definió el concepto de “Partes Interesadas Relevantes” para iniciar el proceso de evaluación estratégica ambiental y social o SESA. Esta misma definición se mantiene para la determinación de los “interesados” en lo que respecta a las salvaguardas. 

Como antecedente jurídico relevante, debe mencionarse que la participación ciudadana en Costa Rica está contemplada en la Constitución Política como un principio rector en su artículo 50 que establece el derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, artículo que ha servido de fundamento para el desarrollo jurisprudencial del componente de participación pública ambiental. La Constitución le otorga al ciudadano ante la Administración Pública la posibilidad de realizar peticiones individuales o colectivas, de pronta solución a los conflictos y garantiza el derecho a la información y resolución de asuntos de interés público ambiental.

En el marco de preparación para REDD desde 2008 ha sido elaborado un plan de diálogo temprano sobre REDD+. En este plan se estableció un proceso de involucramiento y desarrollo de capacidades sociales y organizacionales de los actores. Además, se realizó la contratación de los facilitadores (indígenas y campesinos), los cuales apoyan el proceso de información. Como producto de las actividades realizadas se desarrolló un plan de participación y consulta. Este plan establece los lineamientos generales sobre el proceso de consulta, para guiar y estandarizar la participación protagónica de los diversos actores involucrados en la elaboración de la Estrategia.

Para el proceso de desarrollo de la Estrategia Nacional REDD+, el país promovió dos decretos ejecutivos, uno en el año 2012, Decreto Nº 37352, con el objetivo de oficializar el inicio del proceso de preparación y desarrollo de la Estrategia Nacional REDD+, así como su gobernanza. El segundo decreto el Nº 40464-MINAE, para promover acciones de implementación que coadyuven a evitar la deforestación y degradación de los bosques, favoreciendo su conservación y manejo sostenible, y aumento de las reservas de carbono.

Costa Rica realizó todo un largo trabajo con los 24 Territorios Indígenas en diversos momentos durante el todo el proceso de construcción de la Estrategia REDD+, el cual fue dividió en tres fases 1) proceso de información, 2) proceso de pre-consulta y 3) proceso de consulta (actualmente en ejecución).

En las acciones realizadas durante las dos primeras fases, se ejecutaron una serie de reuniones con los líderes, mujeres y “mayores”, para entender más el concepto de cosmovisión que ellos tiene sobre sus territorios.

Los talleres territoriales de información y pre-consulta desarrollados en el marco de REDD+ constituyeron espacios comunitarios de discusión sobre cambio climático, sobre los cinco temas especiales identificados en el marco de la Estrategia REDD+, y también sobre otros temas de interés para cada Territorio (infraestructura, salud, educación, etc.). Estas discusiones llevaron a la elaboración de Planes Territoriales que definen la visión de desarrollo de cada Territorio y que constituirán el marco de referencia para las futuras negociaciones y conversaciones entre los Territorios y el Gobierno.

• El fortalecimiento de las mujeres indígenas: Especialmente en el caso del BTR Atlántico, donde ACOMUITA desarrolló los procesos de información y pre-consulta de forma directa con las mujeres Bribrí y Cabécar, se crearon en las comunidades espacios para que las mujeres pudieran expresar libremente sus opiniones y aclarar sus dudas. Las mujeres que participaron en el proceso no solamente fortalecieron sus conocimientos relacionados con los temas REDD+, sino que también tomaron conciencia de su derecho a expresar sus opiniones y a ser escuchadas, y por ende fortalecieron su autoestima y algunas de ellas su posición de liderazgo en la comunidad.

Cabe resaltar que el país cuenta con una política directamente relacionada a la participación de los pueblos indígenas en la Estrategia Nacional REDD+, promovida expresamente por los líderes y representantes de los 24 territorios indígenas, en la cual se definen 5 temas principales de trabajo en la Estrategia, sus medidas y actividades y cuáles serán los mecanismos para llegar al cumplimiento de las salvaguardas. Esta política contó con la participación de no sólo representantes y líderes de los territorios, sino que además grupos de mujeres indígenas externaron sus ideas para visibilizarse en el marco de participación y toma de decisiones entorno a REDD+.

Un elemento fundamental en dicho proceso es la incorporación de los mediadores

culturales. La función de estos mediadores es facilitar la comprensión de los conceptos técnicos a las personas indígenas, así como garantizar que lo expresado por los indígenas sea recogido en la documentación de la consulta y la estrategia nacional de REDD+, con el mismo espíritu que fue expresado por los indígenas. Dada su importancia en el proceso participativo se proponen que en cada territorio debe garantizarse que exista al menos una persona con estas características para que apoyen y conduzcan la consulta en su territorio respectivo.

En el transcurso del año 2012, la Red Indígena Bribrí Cabécar (RIBCA), con el apoyo de la Secretaría Ejecutiva de REDD+, mantuvo un proceso de diálogo y búsqueda de consenso con los demás Territorios. Se realizaron cuatro talleres de trabajo para discutir la propuesta, la cual fue nuevamente revisada por los líderes territoriales en el mes de setiembre. En la Reunión Indígena Nacional del 18 de diciembre de 2012, la versión definitiva del Plan fue aprobada por 18 Territorios Indígenas y por la organización no-territorial Asociación de Mujeres Indígenas de Talamanca (ACOMUITA), los cuales firmaron un Acuerdo Nacional Indígena para la consulta y eligieron a sus representantes ante el Comité́ Ejecutivo de REDD+.

A partir del mes de abril del año 2014 y hasta los primeros meses del año 2015, los especialistas sociales de la Secretaría de REDD+, los líderes de las ADIs y los Mediadores Culturales empezaron a desarrollar talleres multisectoriales, talleres informativos y talleres de pre-consulta en los diferentes Territorios. El principal resultado de esta serie de talleres fue un primer avance en la propuesta de abordaje, a nivel de cada Territorio Indígena, respecto a los cinco temas especiales definidos en el Taller SESA de mayo del 2011.

Otro de los aspectos importante del proceso fue que como parte de las solicitudes externadas por los territorios indígenas durante la fase de información y pre consulta, durante los diferentes espacios de discusión, se creó con base en un compromiso del Ministro, la comisión de asuntos indígenas del MINAE, vía directriz ministerial DM-217-2017.  Esta Comisión atiende los temas que conciernen a los territorios indígenas en temas intra-institucionales.

Otro de los aspectos a considerar es que, en el año 2015, se creó una comisión de asuntos indígenas del INDER y esta comisión plantea la necesidad de elaborar un “Plan para la Recuperación de Territorios Indígenas (PLAN-RTI)”. Se analiza la propuesta con el Ministerio de la Presidencia y con el Ministerio de Justicia y se recibe apoyo de ambos ministerios para solicitar la aprobación.

Este PLAN-RTI pretende regularizar los territorios indígenas de Costa Rica en un plazo de seis años, distribuidos en tres etapas: Primera etapa: tiempo estimado de recuperación de 8 territorios: Salitre, Cabagra, Guatuso, China Kichá, Kekoldi (Cocles), Zapatón, Altos de San Antonio, Guaymí de Osa y Térraba (2 años). Se toma en cuenta su complejidad y área de cobertura, por ejemplo, solo Salitre y Térraba son 21 mil hectáreas. Segunda etapa: Tiempo estimado de recuperación de 6 territorios: Quitirrisí, Ujarrás, Boruca, Curré, Guaymí́ de Conte Burica, Coto Brus (1 a 2 años). Tercera etapa: Tiempo estimado de recuperación de 8 territorios: Talamanca (Cabécar y Bribrí), Bajo Chirripó, Alto Chirripó, Nairi-Awari Sector Barbilla y Sector Awari, Telire, Tayní, Abrojo Montezuma (2 años).

Existe a nivel nacional el Programa de PSA, el cual, desde hace más de 10 años, se promueve la participación de la mujer en el Programa. Esto se muestra en la siguiente figura:

Cuadro 2. Cantidad de mujeres con contratos del Programa de Pago por Servicios Ambientales. Fecha de corte: 23 de febrero de 2018.

Respeto de la Salvaguarda

[1] En Costa Rica no existe una definición comúnmente aceptada de “comunidades locales” dadas las circunstancias nacionales del país. No obstante, para efectos de la Estrategia REDD, se ha considerado en su lugar la participación de organizaciones locales y regionales vinculadas con la política forestal en los procesos de planeación, información y consulta, conforme con la definición de Partes Interesadas relevantes vigente que se mencionó previamente.

Salvaguarda e) La compatibilidad de las medidas con la conservación de los bosques naturales y la diversidad biológica

Interpretación Nacional

Velando por que las que se indican en el párrafo 70 de la presente decisión no se utilicen para la conversión de bosques naturales, sino que sirvan, en cambio, para incentivar la protección y la conservación de esos bosques y los servicios derivados de sus ecosistemas y para potenciar otros beneficios sociales y ambientales;

Esta salvaguarda está orientada a evitar que las PAMs propuestas en la Estrategia REDD+ y su Plan de Implementación conduzcan a la conversión de bosques en áreas de otros usos de la tierra diferentes al original (pastos, cultivos, etc) u otras actividades no compatibles con la conservación de los bosques y la biodiversidad, así como la generación de otros servicios ecosistémicos y beneficios sociales ambientales.

Abordaje de la salvaguarda

Al respecto debe resaltarse que desde la promulgación de la ley forestal vigente (1996) en el país se aplica la prohibición del cambio de uso de las tierras que son bosque[1], por lo cual la conversión de bosques en tierras de otro uso es legalmente imposible. Asimismo, mediante el sistema de incentivos se generan varios mecanismos para favorecer conservación, restauración y reforestación, entre los cuales se encuentran el Programa de Pago de Servicios Ambientales, el cual es un programa que reconoce los servicios ambientales que prestan los bosques y las plantaciones forestales y que inciden directamente en la protección y mejoramiento del medio ambiente[2]. Este programa se financia mediante el impuesto único a los combustibles y con iniciativas público – privadas, cánones, empréstitos internacionales y donaciones.

Otro de los mecanismos es la exención establecida por ésta misma ley del pago de impuestos municipales, a los dueños de terrenos que desarrollan actividades forestales, entre otros. El canon de aprovechamiento del agua es un instrumento económico que se utiliza para que persona física o jurídica, pública o privada incluyendo las instituciones de gobierno que aprovechen el agua mediante la figura de concesión, deben de sufragar los montos por concepto de canon. Este se cobra sobra 8 tipos de usos: consumo humano, industrial, turístico, agropecuario, comercial, acuicultura, agroindustrial y fuerza hidráulica.

Un mecanismo más reciente es el Programa de Conservación de la Biodiversidad – (PCB), que se encuentra dentro de Fondo de Biodiversidad Sostenible. Los recursos para implementar este programa fueron gracias a una donación del Global Environment Facility, el Banco Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW), Conservación Internacional (CI) y Conservación Osa. Estos recursos fueron capitalizados para lograr el inicio del programa.

Este programa cuenta con dos componentes: uno de incentivos y otro de acompañamiento. El de incentivos define áreas prioritarias y un incentivo financiero por hectárea. Cuenta con una serie de procedimientos y criterios para valorizar las áreas que pueden ser sujetas en el programa, tales como: criterio 1: Zonas de Biodiversidad– Bosque, Corredores Biológicos, Cercanía, Ecosistemas de Agua Dulce, Vacíos de Conservación. • Criterio 2: Zonas de Presencia de Especies – Especies de Árboles, Mamíferos y Aves. • Criterio 3: Zonas Prioridad de Inversión – Mapa de Taxones de Importancia para el PCB. • Criterio 4: Criterios Socio-Económicos – Física o Jurídica, Lugar habitación, Grupo minoritario, Nivel de Escolaridad – Ingreso promedio por vivienda, Puntuación PYME, Actividades Productivas

Figura 2. Detalle del impacto para el período 2015-2017, del programa de conservación de la Biodiversidad del Fondo de Biodiversidad Sostenible.

Como se puede observar en la figura 2, el Programa de Conservación de Bosques, cuenta con una meta de colocación de 10.000 hectáreas al año 2020. Se puede observar que el 76.81 % de las áreas se encuentran en bosques maduros, 71% de las fincas aportan a la protección del recurso hídrico y se contribuye en la atención de vacíos de conservación identificados en el país, con un 16% de las fincas situadas en los lugares en los cuales el SINAC ha definido como espacios privados por proteger debido a la presencia de especies o ecosistemas importes.

Es posible incorporar también en la fase de implementación indicadores de seguimiento como los desarrollados bajo el estudio y mapeo de beneficios ambientales y sociales para REDD+, en los cuales existe una propuesta de priorización como insumo potencial de verificadores hacia el respeto de esta salvaguarda.

Por último, se ha realizado también otras acciones tendientes a evaluar los beneficios múltiples que pudieran ser generados o fortalecidos con la implementación de las actividades de la Estrategia Nacional REDD+. Esta evaluación se realizó por medio de un estudio que presenta un análisis espacial sobre beneficios y riesgos potenciales de la implementación de REDD+ que pueden ser un elemento clave para tomar decisiones sobre áreas prioritarias (Carrión et all, 2017. Mapeo de los beneficios sociales y ambientales de REDD+ en Costa Rica).

Respeto de la salvaguarda

[1]Ley Forestal 7575, 16 de abril de 1996.  “Bosque: Ecosistema nativo u autóctono, intervenido o no, regenerado por sucesión natural u otras técnicas forestales, que ocupa una superficie de dos o más hectáreas, caracterizada por la presencia de árboles maduros de diferentes edades, especies y porte variado, con uno o más doseles que cubran más del setenta por ciento (70%) de esa superficie y donde existan más de sesenta árboles por hectárea de quince o más centímetros de diámetro medido a la altura del pecho (DAP)”.

[2] Son 4 los servicios ambientales, a saber: “mitigación de gases con efecto invernadero; protección de agua para consumo humano, rural e hidroeléctrico; protección de la biodiversidad para conservarla y uso sostenible, científico y farmacéutico, investigación y mejoramiento genético, protección de ecosistemas y formas de vida; belleza escénica para fines turísticos y científicos”.

Salvaguarda f) La adopción de medidas para hacer frente a los riesgos de reversión.

Interpretación Nacional

Esta salvaguarda se interpreta como la generación de políticas, acciones y medidas orientadas a evitar que las áreas boscosas se mantengan y no se produzca reducciones de cobertura forestal que finalmente repercuten en la disminución de los inventarios de carbono, por lo que está estrechamente vinculada con la anterior.

Durante el proceso de preparación para REDD+, ha sido utilizado el SESA como herramienta para analizar los potenciales riesgos y beneficios, tanto el sector campesino como los territorios indígenas han planeado e implementado su SESA. Como resultado de esta actividad han sido identificados riesgos y elaborado el respectivo plan de gestión.

Sin embargo, también en el marco del proceso de construcción del Sistema Nacional de Monitoreo de Bosques, se está diseñando con la presencia de más de 15 instituciones públicas y expertos, la plataforma que promoverá el seguimiento de todas las medidas y actividades establecidas bajo la Estrategia REDD+ y su Nivel de Referencia, de manera tal, que se busque una respuesta oportuna ante cualquier riesgo en la disminución de los inventarios de carbono. Esto se realiza bajo el Sistema de Monitoreo de la Cobertura, Usos de la Tierra y Ecosistemas (SIMOCUTE).

Dentro de este proceso ya se han ido identificando para el Sistema de Monitoreo de Bosques (SMB) las instituciones responsables y sus roles principales:

• CENIGA: entidad que coordinará el SIMOCUTE
• IMN: punto focal y de reporte a UNFCCC
• INEC: Ejecutor del censo agropecuario de 2014
• SINAC: Inventario forestal y factores de emisión; operación de las estrategias de
• Control de tala ilegal e incendios forestales
• FONAFIFO: operación del PSA y reporte a FPCF
• MAG: operación de los NAMAs
• Comité Sensores Remotos y Otras Tecnologías (IMN-SINAC-FONAFIFO): supervisión del desarrollo del protocolo para generar mapas de cambio de uso del suelo y ejecución del protocolo en2015, 2017 y 2020
• CNSF: verificación técnica de la academia

Respeto de la Salvaguarda

Salvaguarda g) La adopción de medidas para reducir el desplazamiento de las emisiones.

Esta salvaguarda pretende evitar que las actividades que generan emisiones en una zona geográfica determinada en la cual se aplican medidas de conservación de cobertura forestal se trasladen geográficamente a otras partes del país y generen emisiones equivalentes.

Mismo caso que la salvaguarda anterior, se está diseñando toda la plataforma para el seguimiento de las actividades y medidas del Plan de Acción de la Estrategia REDD+, de forma tal que se pueden generar las herramientas e insumos necesarios para su respuesta en tiempo.

Respeto de la Salvaguarda